中国高度集中的行政体制容易给人造成一种假象：在中央集权之下，作为中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠实执行者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，这是关于中国行政体制的最大误解。

即使在计划经济体制时期，中国比苏联更为分权，地方政府所控制的计划指标和地方工业规模所占比例均远高于后者（Qian and Xu，1993）。图1.2也清楚地表明，在计划经济的后期（1978年），地方政府筹集的财政收入远远大于中央政府，地方政府的财政支出也多于中央政府。美国著名的中国问题专家谢淑丽（Susan Shirk）在一本研究中国改革的政治逻辑的专著中提到，计划经济时期中国中央计划控制的产品种类数只有600个，而苏联是5500个（Shirk，1993，p.13）。在改革开放之初，中国2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300个县有钢铁厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69％和59％，这与所有其他的计划经济体制国家形成鲜明对比（许成钢，2008）。也就是说，中国绝大多数产品的计划和配置权是高度分散在各级地方政府手里，离开了地方政府对于产品生产和物质调配的计划、融资和管理，中央计划几乎寸步难行。在这个意义上，与苏联相比，中国所谓的计划经济应该更准确地称为“地方计划主义”体制。在80年代以前的中国，中央直接控制了大约13000个职位任命，而在苏联这个数字是51000个（Burns，1987）。这说明在人事任命上中国的地方政府也一直握有重要的权力。

进入改革开放时期，地方政府的地位更加特殊，作用更加巨大。80年代初，行政性分权和财政包干制促成了行政权、经济管理权和财权向地方政府的全面下放，经济特区、沿海经济技术开发区的相继成立进一步削弱了中央计划部门的权力，强化了地方政府经济决策的自主地位和影响力。从1984年开始，中国进行干部人事制度改革，由原来的“下管两级”改为“下管一级”，即中央只直接负责省部级干部的任命，省级政府全权负责省内地市级干部人事的选拔和任命。在中国的行政体制当中，人事任免权从来都是最核心的权力，它的下放意味着地方政府控制力的巨大提升。

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